Por James Görgen*
No momento em que o mundo rediscute as questões tributárias envolvendo as empresas globais de tecnologia, como vimos na parte 1 deste artigo, o Brasil enfrenta um paradoxo no financiamento de sua economia digital.
Entre 2001 e 2024, como mostra a Conexis, o setor de telecomunicações e tecnologia da informação gerou uma arrecadação de R$ 260,9 bilhões para os cofres públicos. De outro lado, as chamadas big techs não contribuem com nada de sua receita para o efetivo desenvolvimento local do ecossistema brasileiro. Sua participação se resume ao pagamento de impostos de outros setores da economia, como imposto de renda, sobre serviços e trabalhistas.
Mas não existe previsão legal de um investimento setorial regular que irrigue os mercados digitais do país fazendo com que estas empresas sejam tributadas de maneira proporcional ao valor massivo que capturam de nossa economia sem contribuir para o ecossistema que as sustenta.
A anatomia da disfuncionalidade brasileira
O atual ecossistema de fomento à economia digital brasileira opera sobre uma estrutura arcaica composta por seis fundos principais: o Fundo de Fiscalização das Telecomunicações (Fistel), criado em 1966; o Fundo de Universalização dos Serviços de Telecomunicações (FUST), instituído em 2000; o Fundo para o Desenvolvimento Tecnológico das Telecomunicações (Funttel), também de 2000; a Contribuição para o Fomento da Radiodifusão Pública (CFRP), de 2008; a Contribuição para o Desenvolvimento da Indústria Cinematográfica Nacional (Condecine), cujo fato gerador foi expandido para telecomunicações em 2011; e o Fundo Setorial de Tecnologia da Informação (CT-INFO), parte do FNDCT, estabelecido no início dos anos 2000.
Esta arquitetura apresenta três falhas estruturais que inviabilizam a competitividade nacional no setor de tecnologia.
Fragmentação e sobreposição
Os fundos operam como ilhas, sem coordenação central ou alinhamento estratégico. O FUST destina-se a “universalizar serviços de telecomunicações” (Lei 9.998/2000, art. 5º), enquanto o Funttel financia “o desenvolvimento tecnológico e a capacitação” do setor (Lei 10.052/2000, art. 4º). Na prática, ambos podem financiar expansão de infraestrutura para áreas não atendidas, criando sobreposição de finalidades. De forma ainda mais evidente, o Funttel e o CT-INFO possuem objetivos praticamente idênticos de fomento à pesquisa e desenvolvimento: o Funttel financia “pesquisa e desenvolvimento de novas tecnologias”, enquanto o CT-INFO apoia “projetos de pesquisa científica e desenvolvimento tecnológico” na área de TI (Lei 10.168/2000).
Dados da execução orçamentária evidenciam essa confusão: entre 2015 e 2023, o Funttel financiou 47 projetos de P&D em tecnologias de comunicação, enquanto o CT-INFO apoiou 63 projetos em áreas correlatas, com pelo menos 18 instituições recebendo recursos de ambos os fundos para linhas de pesquisa semelhantes. A taxa de execução média do Funttel no período foi de apenas 62%, enquanto o CT-INFO executou em média 48% de sua dotação orçamentária anual, demonstrando não apenas ineficiência, mas incapacidade de absorção coordenada dos recursos disponíveis.
A armadilha da DRU
O segundo problema é uma verdadeira “hemorragia” crônica de recursos. A Desvinculação de Receitas da União (DRU) confisca 30% da arrecadação do Fistel e da CFRP na fonte, antes que os recursos cheguem aos destinos originais. Para 2024, isso representou aproximadamente R$ 3,2 bilhões desviados apenas do Fistel. O restante sofre com históricos contingenciamentos para cumprimento de metas fiscais: entre 2015 e 2019, uma média de 53% dos recursos do FNDCT (que abriga o CT-INFO) foi contingenciada anualmente.
Comparativamente, o Brasil tornou-se um dos países que menos utiliza fundos de universalização na América Latina. Enquanto o Chile executou 94% de seu Fondo de Desarrollo de las Telecomunicaciones entre 2018–2023, e a Colômbia aplicou 87% de recursos similares, o Brasil executou apenas 34% do FUST no mesmo período.
O FUST é o caso mais emblemático: criado em 2000, passou duas décadas praticamente inoperante. Somente em 2024, usando arrecadação acumulada de vários anos, a aplicação (R$ 1,29 bilhão) superou a arrecadação anual (R$ 1,19 bilhão) por meio do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES). Mesmo assim, o valor executado representa menos de 3% do estoque acumulado no fundo, estimado em R$ 45 bilhões. O passivo de oportunidades perdidas ao longo de duas décadas é incalculável.
Obsolescência estrutural
O terceiro problema é temporal e conceitual. Fundos desenhados para a era da telefonia fixa analógica (Fistel, 1995) e da radiodifusão tradicional (CFRP, 2008) não possuem agilidade jurídica nem conceitual para lidar com inteligência artificial, computação em nuvem, Internet das Coisas, redes 5G ou plataformas digitais que hoje dominam a economia. Eles permanecem ancorados em conceitos do século XX, enquanto a economia digital os ultrapassa exponencialmente.
Mais do que isso, o Fistel enfrenta questionamentos judiciais permanentes sobre sua constitucionalidade (ADI 2.586 no STF), com diversos tribunais questionando se as taxas de fiscalização extrapolam sua finalidade legal. Esta incerteza jurídica reduz ainda mais seu potencial como instrumento de política pública de longo prazo.
O problema do “free rider” digital
Talvez o ponto mais crítico seja a assimetria tributária e regulatória que acaba de ser legitimada pelos próprios Estados Unidos. Enquanto as operadoras de telecomunicações brasileiras, que investem pesado em infraestrutura física (Capex), arcam praticamente sozinhas com o financiamento desses fundos, as grandes plataformas digitais americanas utilizam essa mesma infraestrutura para gerar receitas bilionárias sem contribuir para sua manutenção ou expansão.
Como mostramos no artigo anterior, empresas como Google, Meta, Amazon, Netflix, Apple, TikTok e Microsoft capturam valor massivo da economia de dados brasileira. Estimativas conservadoras indicam que essas plataformas faturaram conjuntamente entre R$ 45 bilhões e R$ 60 bilhões no Brasil em 2023. No entanto, essas empresas não vertem recursos para os fundos setoriais que financiam a infraestrutura que sustenta seus negócios. Uma operadora de telecom brasileira com R$ 50 bilhões de receita anual contribui aproximadamente R$ 2,5 bilhões aos fundos (5% em FUST, Funttel, Fistel combinados), enquanto uma plataforma digital estrangeira com receita similar no país não contribui um centavo sequer.
No Brasil, porém, a ausência de uma política fiscal e de fomento que garanta uma participação justa de todos os agentes da cadeia de valor cria uma distorção competitiva insustentável. Ao mesmo tempo, o lobby no Congresso impede vários dos avanços que poderiam ser pensado para realizar uma engenharia tributária neste campo. O PL 2.358/2020, que propunha contribuição sobre serviços digitais, foi arquivado. O PL 4.173/2023, que criaria uma contribuição para intervenção no domínio econômico (CIDE) sobre remessa de lucros por plataformas digitais, aguarda tramitação há mais de um ano. O PLP 157/2025 propõe taxar plataformas digitais, destinando 50% dos recursos para transferência de renda aos usuários (“PIX das big techs”) e o restante para fundos de infraestrutura caminha a passos lentos.
Uma proposta de reestruturação viável: três pilares estratégicos
Diante da ineficácia do modelo atual e da nova realidade tributária global pós-multilateralismo, a simples manutenção do status quo é indefensável. Propõe-se, como vemos no infográfico abaixo, uma reestruturação baseada em três pilares de modernização que aproveita a janela de oportunidade criada pela decisão americana que tratamos na Parte 1 deste artigo. Aqui entramos no detalhe.
Primeiro pilar: unificação e governança estratégica
A extinção pulverizada dos fundos atuais (Fistel, FUST, Funttel, CFRP, Condecine e CT-INFO) deve dar lugar à consolidação de recursos sob um único instrumento programático: o Fundo Nacional de Desenvolvimento Digital (FNDD). Para evitar a fragmentação histórica, este fundo seria gerido por um Conselho Superior de Desenvolvimento Digital (CSDD), com composição equilibrada entre diversos ministérios do governo, setor privado (telecomunicações e plataformas digitais), academia e sociedade civil (com entidades de defesa do consumidor, inclusão digital e startups).
Diferente dos conselhos cartoriais atuais, o CSDD teria mandato para definir uma Estratégia Nacional de Longo Prazo, unificando os orçamentos de infraestrutura e P&D sob uma única visão de Estado. Critérios objetivos de alocação seriam estabelecidos por resolução do conselho, submetidos à consulta pública, com distribuição percentual indicativa para infraestrutura digital avançada, pesquisa e desenvolvimento, formação de capital humano e inclusão digital, transformação digital do Estado, e gestão e avaliação.
Uma alternativa pragmática, reconhecendo resistências institucionais a mudanças radicais, seria uma fusão gradual em 2–3 anos: unificar FUST, Funttel e CT-INFO no FNDD, mantendo Fistel separado até resolução de seus questionamentos judiciais, e a CFRP com interface formal para projetos de convergência digital. A Condecine poderia ser revista em seu escopo ou gradualmente absorvida conforme avanço da convergência entre audiovisual e telecomunicações diante da iminente aprovação do PL 2.331/2022 voltado à tributação das plataformas de streaming.
Segundo pilar: tributação soberana das plataformas digitais
Para corrigir a assimetria de mercado e implementar uma política fiscal justa legitimada pela própria lógica americana de soberania tributária, propõe-se a instituição imediata da Contribuição sobre Serviços Digitais (CSD). Esta não é mais uma questão de aguardar consenso multilateral que acaba de ser implodido pelos Estados Unidos, mas de exercer soberania fiscal legítima sobre atividade comercial em território nacional.
A CSD funcionaria como uma CIDE, nos moldes da CIDE-Royalties já validada pelo STF (ADI 3.578). Seu objetivo não seria apenas arrecadatório, mas regulatório: garantir que quem lucra com o ecossistema digital brasileiro contribua proporcionalmente para a infraestrutura que o sustenta, em um ciclo virtuoso onde recursos retornam ao próprio setor para fortalecê-lo. A estrutura proposta envolveria três instrumentos complementares, cada um com fundamentação jurídica sólida em princípios de soberania tributária territorial:
Taxa de Uso de Infraestrutura Digital (TUID): Com natureza jurídica de taxa vinculada ao uso efetivo da infraestrutura de telecomunicações brasileira (art. 145, II, CF), incidiria sobre tráfego de dados agregado superior a 500 TB/mês gerado por prestadores de serviços digitais através de redes brasileiras. A alíquota seria progressiva: isenção até 500 TB/mês (protegendo pequenas empresas e startups), 0,3% de 501 TB a 5.000 TB/mês, 0,6% de 5.001 TB a 50.000 TB/mês, e 1,0% acima de 50.000 TB/mês. Seguindo precedente de taxas de uso de vias públicas, portos e aeroportos, a estimativa de arrecadação seria de R$ 1,8 a R$ 2,5 bilhões anuais. Justificativa: se plataformas digitais utilizam infraestrutura brasileira intensivamente, devem pagar pelo desgaste e necessidade de expansão dessa infraestrutura.
CIDE-Digital: Incidiria sobre remessa de lucros ao exterior por empresas de serviços digitais estrangeiras, com alíquota de 10% sobre remessas líquidas (após dedução de reinvestimentos comprovados no país). Destinação integral ao FNDD, com mecanismo de controle onde empresas com receita anual superior a R$ 100 milhões no país deveriam constituir representação fiscal e submeter demonstrações financeiras auditadas discriminando receitas por país (country-by-country reporting). Estimativa de arrecadação: R$ 2,5 a R$ 3,8 bilhões anuais. Justificativa: se os Estados Unidos permitem que suas empresas usem estruturas de elisão fiscal globalmente, o Brasil tem o direito soberano de tributar lucros gerados em seu território antes que sejam remetidos.
Contribuição sobre Publicidade Digital (CPD): Com natureza jurídica de contribuição de intervenção econômica específica, incidiria sobre receita bruta de intermediação ou veiculação de publicidade digital para usuários localizados no Brasil, com alíquota de 2,5%. Base restrita (apenas publicidade), mensurável (plataformas já discriminam receitas por país) e internacionalmente reconhecida. Estimativa de arrecadação: R$ 1,2 a R$ 1,8 bilhões anuais, considerando mercado publicitário digital brasileiro de R$ 48 bilhões em 2024. Justificativa: publicidade digital direcionada a consumidores brasileiros é atividade comercial em território brasileiro, sujeita a tributação soberana.
Com estes três tributos, a arrecadação potencial total seria de R$ 5,5 a R$ 8,1 bilhões anuais, representando incremento de 35–50% sobre arrecadação atual dos fundos consolidados. Mais importante: estabeleceria justiça fiscal no setor digital brasileiro, corrigindo distorção competitiva que penaliza empresas nacionais de software e operadoras de telecomunicações que investem em infraestrutura.
E este é o momento certo para o estabelecimento destes mecanismos de financiamento. A decisão americana elimina o principal argumento contrário à tributação brasileira, que era “aguardar consolidação do sistema multilateral”. Se os Estados Unidos romperam unilateralmente com o multilateralismo tributário para proteger suas big techs, qualquer ameaça de retaliação americana pode ser respondida com o mesmo argumento que eles usaram: soberania tributária sobre atividade comercial em território próprio.
Terceiro pilar: blindagem efetiva através de agente financeiro
O maior desafio histórico é garantir que o dinheiro púiblico chegue à ponta do ecossistema digital. A exequibilidade de blindagens constitucionais contra DRU é baixíssima. O precedente do FNDCT demonstra isso: mesmo após proteção legal contra contingenciamentos pela Lei Complementar 177/2021, o fundo sofreu cortes por mecanismos alternativos como o “bloqueio de empenho”. O recente veto presidencial à blindagem orçamentária de agências reguladoras na LDO de 2026 evidencia a resistência estrutural do Executivo.
A inovação mais importante da proposta é contornar esse obstáculo histórico: os recursos arrecadados seriam transferidos automaticamente para um agente financeiro operador (BNDES ou FINEP), saindo da conta única do Tesouro. Desta forma, os recursos deixam de ser meros números contábeis para cálculo de superávit primário e tornam-se capital de investimento “carimbado” para finalidades específicas.
A operacionalização funcionaria assim: a arrecadação seria automaticamente creditada em conta específica do agente financeiro, que operaria sob mandato vinculado definido pelo CSDD, com vedação expressa de transferência de volta ao Tesouro Nacional salvo por devolução de recursos não executados após dois exercícios fiscais (evitando acúmulo improdutivo). O agente financeiro prestaria contas trimestralmente ao CSDD e anualmente ao Congresso Nacional, com auditorias independentes avaliando não apenas execução contábil, mas cumprimento de metas estratégicas.
Este mecanismo de blindagem via agente financeiro operador, combinado com piso de execução de 75% da arrecadação anual (valores não executados sendo automaticamente repassados ao exercício seguinte), representa solução juridicamente mais defensável que tentativas de alterações constitucionais de blindagem, historicamente inviáveis no cenário político-fiscal brasileiro.
Os investimentos do FNDD seriam direcionados para cinco eixos estratégicos, com metas quantificáveis para 2030: Infraestrutura Digital Avançada, Pesquisa e Desenvolvimento de Fronteira, Ecossistema de Software e Serviços Digitais, Formação de Capital Humano e Inclusão Digital, e Transformação Digital do Estado.
O imperativo da soberania
A reestruturação dos fundos setoriais brasileiros e a inclusão das Big Techs na base de financiamento não são apenas medidas de ajuste fiscal, mas imperativos de soberania digital. No momento em que o Brasil se prepara para debates eleitorais e o país discute seu futuro econômico e tecnológico, esta proposta oferece um caminho concreto para transformar arrecadação estéril em desenvolvimento digital efetivo.
A proposta aqui apresentada não ignora as dificuldades: a resistência institucional a mudanças radicais é real, a blindagem orçamentária absoluta pode ser considerada inviável e haverá pressão diplomática dos EUA e, mesmo, da China. Mas a solução inovadora do agente financeiro operador, combinada com a diversificação inteligente da base contributiva e com o timing perfeito criado pela própria decisão de Trump, representa oportunidade histórica única.
O paradoxo inicial permanece: temos recursos, mas os desperdiçamos. As big techs faturam bilhões aqui, mas não contribuem para nosso desenvolvimento digital. A diferença é termos não apenas um diagnóstico claro e uma proposta concreta, mas uma janela de oportunidade política e legislativa que pode não se repetir nos próximos anos.
* James Görgen é Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental. Os artigos do autor estão também disponíveis no Blog Floresta Digital.
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Fonte: Teletime
