Por Jorge Folena*
Até quando o STF vai admitir a manutenção do inconstitucional orçamento impositivo, introduzido no Brasil na gestão de Eduardo Cunha na Câmara dos Deputados?
As primeiras constatações vieram com o absurdo orçamento secreto (denominado de emendas do relator – R9), pelo qual verbas orçamentárias eram transferidas sem transparência e sem identificação dos parlamentares indicantes; depois tivemos a condenação por corrupção de deputados federais do Partido Liberal (PL), em razão da cobrança de “comissão” sobre verbas orçamentárias por eles destinadas a prefeituras.
Há pouco tempo, soubemos da destinação de dinheiro do orçamento, por parte de deputado do PL, para a produção do filme “Dark Horse” (homenagem a um condenado por chefiar uma organização criminosa perigosa, que praticou crimes contra o Estado Democrático de Direito, também integrante do Partido Liberal).
Não por acaso, integrantes da Câmara dos Deputados ameaçaram cassar o mandato do Deputado Glauber Braga (Psol), por ter denunciado as diversas falcatruas daqueles congressistas.
Mais recentemente, nos surpreendemos com a notícia de que o presidente do Partido Liberal, que não tem mandato parlamentar, também fazia o direcionamento de verbas orçamentárias de milhões de reais, conforme seus interesses políticos, em conluio com funcionários da Câmara dos Deputados, segundo investigação da Polícia Federal.
Esse último escândalo deveria ser o sinal definitivo para a colocação de um fim ao orçamento impositivo, que constitui um golpe duro contra a democracia e a República e contra a Constituição brasileira, como tem sido manifestado em diversas decisões do STF.
Sendo assim, o STF precisa avançar no aprofundamento do assunto, pois é o único poder da República com a atribuição de afastar essa excrescência do orçamento impositivo, que viola a cláusula pétrea da separação de poderes e necessita ter sua inconstitucionalidade declarada com urgência.
Por isso, retomo a questão, pois olhos e ouvidos se fecham diante das ameaças não veladas promovidas pelo Legislativo contra o Executivo e o Judiciário, inclusive com o manejo pelo primeiro de projetos de emendas constitucionais, cuja finalidade é enfraquecer ainda mais os demais poderes e usurpar sua competência institucional. É séria a crise de governabilidade e desarmonia entre os poderes.
De acordo com a Constituição aprovada originalmente em 1988, o orçamento deve ser elaborado pelo Poder Executivo e autorizado pelo Parlamento, a cada ano, por meio da lei orçamentária anual. Nesse caso (do orçamento autorizativo), o Poder Executivo poderia deixar de executar, sem justificativa, despesas indicadas pelos parlamentares, por ser a administração do orçamento público atribuição exclusiva do governo, num regime presidencialista.
Contudo, diante da fragilidade política que foi imposta a alguns governos, como no segundo mandato da Presidente Dilma Rousseff (que não tinha maioria parlamentar e enfrentava uma clara ação golpista desde o final de 2014), o parlamento liderado à época por Eduardo Cunha, então presidente da Câmara dos Deputados, aprovou a Emenda Constitucional 86, de 17 de março de 2015, que tornou impositivas as emendas individuais dos parlamentares ao orçamento, ficando o governo, a partir daí, obrigado a executá-las; deste modo, foi invadida a esfera de competência direta do Poder Executivo, que tinha sido determinada originalmente no texto constitucional aprovado em 5 de outubro de 1988.
Assim, teve início o processo de controle de parte do orçamento pelos parlamentares, que passaram a direcionar em suas emendas as verbas indicadas sem qualquer critério de transparência, e, em muitos casos, para fomentar seus interesses particulares, como apurado, para construção de rodovias de acesso às suas propriedades rurais, compras de tratores etc.
Com a posse de Jair Bolsonaro (que nunca teve interesse em governar o país para o interesse da população e cujo projeto era implantar uma ditadura no Brasil), foi aprovada a Emenda Constitucional 100, de 26/06/2019, que ampliou o orçamento impositivo para tornar obrigatória a execução da programação orçamentária de bancadas parlamentares; coroou-se, deste modo, o avanço do parlamento sobre o orçamento público, enfraquecendo ainda mais o Poder Executivo em relação ao Poder Legislativo.
Foi justamente no “período Bolsonaro” que a sociedade se deparou com as ações clandestinas, imorais e obscuras, praticadas por parlamentares por meio do denominado “orçamento secreto”, cuja finalidade era se apropriar ainda mais do orçamento público e desviá-lo para interesses particulares os mais escusos possíveis.
Em dezembro de 2022, às vésperas do final do “governo” de Bolsonaro, o STF, por meio do voto condutor da Ministra Rosa Weber, no julgamento das ações de descumprimento de preceito fundamental números 850, 851, 854 e 1.014, afirmou ser “o orçamento secreto incompatível com a democracia”, uma vez que o uso de emendas de relator para incluir novas despesas no projeto de lei orçamentária da União, sem identificação do proponente, viola os princípios da transparência, impessoalidade, moralidade e publicidade.
Naquela oportunidade, os líderes do parlamento se comprometeram com o STF a dar publicidade às emendas do relator (RP-9), que eram destinadas a um grupo restrito de parlamentares e sem a identificação do respectivo destino. Ou seja, de modo totalmente obscuro quanto ao beneficiário ou a destinação daquela parcela do orçamento impositivo controlado pelo legislativo.
Porém, da parte do parlamento, nada mudou até hoje, uma vez que segue livremente o abuso na aplicação do orçamento impositivo de iniciativa dos parlamentares, por meio de emendas de bancada por estado e de comissão, utilizadas sem quaisquer esclarecimentos.
Quando o ministro Flávio Dino, sucessor dos processos distribuídos à ex-ministra Rosa Weber, tomou a decisão de suspender as emendas impositivas por total falta de transparência, e também por não ter o Parlamento regulamentado, aquela oportunidade, o controle sobre o destino dessas verbas orçamentárias, uma enxurrada de ameaças recaiu sobre o STF e o governo federal.
Imediatamente, o Presidente da Câmara dos Deputados colocou para discussão a Proposta de Emenda Constitucional que limita o poder dos ministros do STF de conceder medidas liminares isoladamente (já aprovada pelo Senado), estabelecendo um nítido confronto entre os poderes.
Foi então realizada uma reunião no STF com os três Poderes, para tentar buscar um equilíbrio entre eles, mas sabia-se de antemão que não se chegaria a nenhum lugar, porque esses parlamentares estão cientes de sua força no controle do orçamento e são capazes de tentar fazer, por conta própria, qualquer alteração constitucional por dentro da ordem, inclusive para enfraquecer os demais poderes, como oficializar o semi-presidencialismo e fixar mandato por prazo determinado para os ministros do STF, o que, sem dúvida, será inconstitucional por violar a cláusula pétrea da separação de poderes.
Entretanto, esse mesmo questionamento deveria ter sido apresentado em relação às emendas constitucionais 86, 100 e 126, que impuseram e ratificaram o orçamento impositivo e enfraqueceram o Poder Executivo, mas ninguém até hoje teve a coragem de pedir a respectiva declaração de inconstitucionalidade.
Está claro que nada vai bem na política brasileira, observada a liberdade com que agem políticos gananciosos, que se apropriam indevidamente do orçamento público para seus interesses políticos e particulares, sem que nenhuma medida séria seja tomada, pelas autoridades, para colocar um fim na malversação dos recursos do orçamento, que deveria ser usado para fomentar o crescimento e o desenvolvimento do país, mas são usados para o enriquecimento individual e a perpetuação de grupos de poder locais.
Portanto, diante de tão gritantes inconstitucionalidades, que servem de proteção para indivíduos que se comportam imoral e criminosamente contra o orçamento público, espera-se que o STF assuma seu papel de guardião da Constituição e aja com convicção para declarar inconstitucional o orçamento impositivo, a fim de colocar um freio no ilegítimo festival de desvio de finalidades institucionais, promovidas não apenas por parlamentares, mas também por indivíduos que não exercem cargo no parlamento brasileiro, como está sendo investigado pela Polícia Federal em relação ao presidente do Partido Liberal de Jair Bolsonaro.
*Advogado e cientista político; mestre em direito pela UFRJ, doutor em ciência política pelo Iuperj, pós-doutorado pela UFRRJ. Presidente da comissão de direito constitucional do instituto dos advogados brasileiros
Foto: Mario Agra/Agência Câmara
